關于“十四五文旅業發展規劃”的編制方法、編制內容。一方面，作為政策性規劃，之前的各五年階段都編制過，存在一定范式；另一方面，又必須與時俱進，響應十四五期間時代特征所帶來的創新點、突破點。

下面，北京至道規劃院在十三五旅游規劃編制的經驗基礎上，結合十四五期間“內循環戰略”提出、“鄉村振興局”成立、“文化與旅游管理部門”合并等新形勢，，列出十四五旅游業發展規劃編制的要點。

一、編制體例：“旅游產業規劃”還是“旅游業規劃”？

（鑒于文化與旅游管理部門合并，如合并編制規劃的話，同樣存在此類問題：“文旅產業規劃” 還是“文旅業規劃”）

貌似一字之差，實質彰顯巨大理念差別：狹義旅游經濟觀與大旅游綜合效益觀。

“旅游產業“規劃是狹義旅游經濟觀：意味著僅僅把旅游業視為一種經濟產業。

“旅游業”規劃是大旅游綜合效益觀：理念上意味著不僅把旅游看作是經濟產業，還看作是塑造區域形象的形象產業、優化發展環境的動力產業；——所以北京至道文旅規劃院編制此類項目時，都稱之為“五年旅游業發展規劃”。

（同理，如果是文旅合并編制。那么，稱之為“文旅產業”規劃意味著僅重視狹義的旅游產業和文化產業；稱之為“文旅業”規劃，則意味著不僅重視文化與旅游的產業功能，同樣重視文化和旅游的公共事業功能；）

二、發展理念：必不可少的三大理念

1、“大旅游”理念下，對“旅游+”的重視

這條理念在討論編制名稱章節時，已經提及。總之，就是不能僅僅把旅游視為經濟產業，還要重視其彰顯區域品牌的形象產業功能、優化發展環境的動力產業功能。

文旅業能塑造區域形象：文化與旅游產品往往具有“不可位移性”，因此比起位移性強的工業產品，即使產業效益不及工業，也可能更適合承載一個城市的品牌形象。（這也是諸如南坪縣改名九寨溝縣，大庸市改名張家界市的原因。）

文旅業能優化發展環境：“本地人滿意的環境，外地人不一定滿意；外地人滿意的環境，本地人一定滿意”。好的旅游環境品質，在當代社會也是招商引資法寶之一。

在大旅游宏觀理念指導下，進一步實操時，則意味著重視“旅游+”，注重旅游與文化，旅游與體育、旅游與養老、旅游與教育、旅游與脫貧等的結合。

2、“內循環”理念下，凸顯本地文旅休閑

內循環為主，國際國內雙循環，已經成為國家十四五期間重大戰略。

國家戰略映射到文旅行業上，則意味著十四五文旅規劃，要更加重視本地的文化和旅游休閑業。市場端：更加重視本地與周邊市場；供給端：突出本地休閑娛樂產品、鄉村旅游產品。

對中小城市而言，本地休閑游的載體往往是鄉村旅游。因此十四五期間更加重視發展鄉村旅游，應該成為戰略目標之一。 。

 對大中城市而言，本地休閑游的載體更加豐富，除了鄉村旅游外，文創基地、文化演藝也是重要載體。

3、量身定制理念下，抓住區域個性特征

“大旅游”和“內循環”兩大理念是基于時代特征提出的普適性戰略 。

但是各個縣市在編制十四五文旅發展規劃時，還必須結合X縣市自身地域特征，量身定制，去進一步調整十四五期間的文旅業發展理念。

例1：西北X縣市地處嚴重缺水區，可能就必須形成如下指導理念：揚長避短發展沙漠等特種旅游產品、以小眾高端市場打響知名度，以鄉村大眾旅游市場發展富民產業

例2：安徽X縣市緊鄰江蘇省會城市，可能就必須形成如下指導理念：打破行政區劃概念，形成強力跨省營銷網絡。

三、空間布局：資源布局不等于規劃空間布局

雖然空間布局是地域特征性較強的環節，各個縣市不盡相同。但其實還是有三條規律應遵循

1、忌諱純粹按資源布點進行空間布局

旅游規劃布局時忌諱就資源說資源，不見得旅游資源突出的地方，就一定能成為優先發展旅游區。

因為一個文旅景點能否發展起來，綜合取決于“資源獨特性/交通進入性/同類產品替代性”多個要素，而不僅僅取決于資源。交通好客源多的地點，資源差點也可能率先發展起來；交通不便利，但資源稟賦特別強的地方，也能脫穎而出，因為它能反過來牽引交通條件的改善……總而言之沒有一成不變規律，必須結合多種要素綜合分析，

2、結合城鄉規劃去考慮布局

布局時還必須跳出旅游業本身，結合城鄉重大規劃事項去聯動考慮。

例如至道規劃院在編制某縣十三五旅游規劃時，該縣江南有一個丹霞山旅游區，現狀看地處偏遠，上山資源價值也一般，似乎不是發展重點。但結合城市規劃看，政府大院將從江北遷入江南以帶動新區發展。將來丹霞山距離新縣政府只有8公里。因此我們建議丹霞山旅游區列為重點，并指定了 “適度提升山上觀光，突出山下康養休閑”策略。果然不出數年，受新城基礎設施帶動，丹霞山下周邊土地休閑與康養價值急劇提升。

3、結合未來交通規劃去考慮布局

再如某縣原有的重點旅游村，布局在縣南側，原因有二，一是其時該縣交通干道只有一條南北走向省道，二是南部的鄰縣是旅游大縣，能沿著這條省道分流客源。

但我們介入規劃后，結合未來交通規劃變化，果斷改變重點旅游村布局，將主要旅游村規劃到中部地區，因為將來有一條東西向高速路穿過縣城中部地區，會帶動周邊更大的客源區經由東西向進入縣城中部；另外縣城也在中部，隨著本地休閑旅游的崛起趨勢，本地客源也更加強勢支撐中部地區鄉村旅游。

大概三年后我們再回訪該縣時，發展形式驗證了我們結合重大交通格局改變鄉村旅游格局的規劃布局是對的。

四、  產業政策制定：作為政策性規劃的特色重點

產業政策的制定是五年發展規劃一大重點工作。（雖然中國是中央集權制國家，，地方政府政策創新余地不大。但各種機制微創新還是可能的。）

例如對旅行社的產業政策引導：某市將政府的公務活動，委托給地方旅行社代理；再如某縣對獲得“省優秀旅游社”稱號的地方旅行社直接現金獎勵。

例如對景區景點的產業政策引導：很多縣市對評定A級景區都有激勵政策

例如對鄉村旅游的產業政策引導：中央提出宅基地三權分置探索政策后，有的地方政府及時微創新，頒發宅基地三權分置證書，促進宅基地使用權，從而在深層上破解了資本下鄉發展鄉村旅游的建設用地瓶頸。

例如發展星級酒店的產業政策引導：很多地方規定星級酒店用水用電和工業企業同價

例如鼓勵“規劃先行”的政策引導：某縣對各鄉鎮、各景區編制旅游規劃的，縣財政均補貼50%規劃編制費用。

例如旅游用地的政策引導：某縣規定每年安排不少于全縣15%的新增建設用地指標和增減掛用地指標（不包括專項指標），用于旅游重點項目建設。

五、  政府直接投資：政府必須彌補“市場失靈”的一面

地方政府之于文旅業的作為分為兩方面。一方面是間接的約束與引導。體現在制定發展目標、產業政策、產業規劃藍圖等；另一方面是直接的投資建設。體現在基礎設施建設、公共旅游產品建設、文旅資源保護等。

之所以政府還有直接投資的功能（五年發展規劃還必須編制這一塊），是因為市場有失靈一面。文旅業公共基礎設施，區域文旅品牌塑造等，都屬于市場做不好或不愿意做的，必須由政府承擔最適合：

例如旅游交通的建設。一條精心規劃的旅游景觀公路，往往可以帶動沿線一大批鄉村旅游區的發展；

例如鄉村旅游的水電氣，能否城鄉一體化均等化，也是制約鄉村旅游的一大瓶頸；

例如旅游集散中心的建設，其所帶來的綜合效益和影響超過狹義旅游經濟，因此當然業不能以純市場手段去運作，往往是政府國有企業來承擔建設運營

最后要重點說一下“區域文旅形象品牌打造”：因為區域品牌形象，是區域內所有企業可以共享的，所以不可能是單獨特定文旅企業來承擔這項打造工作。它是最典型的旅游公共產品，也是旅游綜合帶動性的體現，因此市縣政府必須直接抓區域文旅形象的打造，是五年規劃重政府直接運營工作重點。

六、  發展目標制定

作為五年文旅業發展規劃，最終一定要把上述所有編制要點凝聚到發展目標上來。這是政策性規劃的一大特點。

一是產業經濟指標：例如旅游總人次、增長率等；

二是建設推進目標：例如修建幾條旅游公路、推進一批鄉村公廁革命、做成幾個A級景區、發展幾個鄉村示范點等

三是區域形象打造目標：區域形象打造的工作成效隨不是那么直觀，但還是有辦法去統計分析的。

四是人才建設目標：這一點對于中小城市其實比較難。因為中小城市普遍人口外流，但必須想方設法吸引返鄉人才、變招商引資為招人引智

四是“旅游+”績效考核目標：這算是近年來一條創新，也是基于對大旅游的深刻理解。即要求體育、交通、國土、教育等相關部門列出“旅游+”的相關工作目標。

附件1、“文旅業五年發展規劃”屬于什么類型的規劃？

規劃體系其實分為三大類（下圖示）。《五年文旅業發展規劃》是隸屬《五年國民經濟與社會發展五年規劃》的專項子規劃，屬于典型“政策性發展規劃”——此類規劃的特點是：突出宏觀性與政策性，起到目標指導與政策約束功能。

第一類政策性的發展規劃”。

此類規劃突出宏觀性和目標性；起到政策指導與約束功能；規劃組織的主體是政府。

最典型的就是《國民經濟與社會發展五年規劃》。各個行業的“專項五年發展規劃”，例如《旅游業發展五年規劃》就屬于政策性發展規劃的子類。

第二類是“法定性的空間規劃“。

此類規劃突出法律嚴肅性和空間落實性；它是國土空間保護與利用的藍圖、是各類開發保護建設活動的基本依據；規劃組織的主體是政府。（第一類規劃雖然也有廣義法規性，但不像第二類規劃有這么嚴肅的法律性）

目前來說就是《國土空間規劃》。之前空間性法定規劃還有”城鄉規劃“、”土地利用規劃“等，但目前都合并為國土空間規劃了。

第三類是“咨詢性的項目規劃”。

此類規劃突出的是咨詢參謀性與操作性；通過規劃設計的定位、創意等，起到讓項目在市場競爭中取得更好效益的功能；規劃組織主體多數是企業，有時也可能是政府。（需要注意的是，此類規劃本身雖然不具有法定性，但其中空間布局等環節必須與法定規劃相銜接）

這類規劃具體類型繁多，例如《某旅游區規劃設計》、《某高新區生物產業規劃》等等。

附件2：文化和旅游業五年規劃如何融合編制？

有人把文化和旅游管理部門的合并，戲稱為“詩和遠方本來就應走到一起”。

那么文化與旅游的五年規劃如何走到一起呢？至道規劃院有三條觀點供參考：

第一：合并編制意味著，“非產業規劃”部分分量增加

關于文化的五年規劃編制，請注意中央層面措辭《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》，用的“文化發展改革”，從來都沒有過“文化業”或“文化產業”這類措辭。即國家對文化規劃關注重心還是：文化事業與精神文明建設功能，而非文化產業。（當然地方政府編制的文化規劃，則多稱為“文化產業規劃”）

而旅游的五年規劃編制，中央層面一般用“旅游業”這個詞，地方政府層面有的用“旅游業”有的用“旅游產業”。總而言之，相對文化五年規劃而言，旅游五年規劃關注重心更偏向：經濟產業功能。

因此，文化和旅游的五年規劃合并編制，意味著以前比較忽視的文化事業、文化資源保護、生態資源保護等“非產業功能”章節的分量，比單純編制“旅游業五年規劃”要增加。

第二，對于小城市而言，文化產業和旅游產業高度重合

觀察中小城市編制的《十三五文化產業規劃》和《十三五旅游產業規劃》，內容往往高度重疊。

因為對小城市而言，（先拋開文化事業部分不論），其文化資源“產業化”的途徑不多，往往只能找到旅游業這個載體。例如將少數民族文化嫁接到“民族旅游風情園”上、將傳統農耕文化嫁接為“農耕文化旅游園”，等等。

因此，小城市的文化和旅游發展規劃比較容易合并編制，也建議合并編制。

第三，對大城市而言，文化產業還有很多“非旅游形式”

在大城市，文化產業化路較多，不限于旅游業。

例如：文化創意產業基地（往往以創意設計空間為依托）；文化演藝產業；傳媒影視與出版發行產業；、創意設計服務業等。

因此，雖然行政管理部門合并了，但大城市的文化產業發展規劃和旅游產業發展規劃，至道規劃院建議還是分開編制，更有利于實操性 。（當然也可以在一個大的綜合規劃下面，分成相對獨立的專題專篇來編制）