前言：農(nóng)村“三變”改革背景

2013年，貴州六盤水市出現(xiàn)以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為主要內(nèi)容的集體經(jīng)濟發(fā)展模式，盤活了集體資產(chǎn)，壯大了集體經(jīng)濟，農(nóng)民群眾得到了實惠。

2014年，六盤水市委市政府基于精準(zhǔn)脫貧難題和發(fā)展山地特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中“資源分散、資金分散、農(nóng)民分散”的困惑，對基層“三變”改革探索進行總結(jié)歸納，并在本市推廣。

2015年11月中央扶貧工作會議，習(xí)近平總書記：要通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困群眾增收。

2015年5月，時任國務(wù)院副總理汪洋批示“三變改革似有更深層次上考慮其價值的意義”。

2017年中央1號文件：從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑,鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革,增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力。

此后，農(nóng)村三變改革連續(xù)多年被寫入中央1號文件。

一、         農(nóng)村“三變改革”內(nèi)涵：從表層到實質(zhì)

中國農(nóng)村三變改革：“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”——可以說已經(jīng)從一種發(fā)展模式上升為重大制度變革。北京至道文旅規(guī)劃院在此重大變革之際，結(jié)合多年實踐與研究，提供一些我們的思考與建議，以為各地農(nóng)村三變集思廣益、添磚加瓦。

（一）“三變”表層釋義：

1、資源變資產(chǎn)：

是指將合法的集體土地、林地、林木、水域、濕地和閑置的房屋、設(shè)備等資源的使用權(quán),通過量化估價后以資本的形式入股到新型經(jīng)營主體。

【至道提示】“資源變資產(chǎn)”的核心是讓“死資源”變成“活資產(chǎn)”。

2、資金變股金：

是指將財政資金、村集體資金及村民自有資金等，按照相關(guān)政策量化為村集體或農(nóng)戶持有的股金，集中投入到各類新型經(jīng)營主體。

（其中財政資金主要包括5大塊：生產(chǎn)發(fā)展類資金、農(nóng)村設(shè)施建設(shè)類資金、生態(tài)修復(fù)和治理類資金、財政扶貧發(fā)展類資金、支持村集體發(fā)展類資金。按照相關(guān)政策要求, 原則上可量化為村集體或農(nóng)戶持有的股金投資入股經(jīng)營主體。）

【至道提示】“資金變股金”的核心是讓“零散資金”變成“增值資本”，變“一次性”投入為“持續(xù)性”增收。

3、農(nóng)民變股東：

指在“資源變資產(chǎn)”和“資金變股金”過程中，農(nóng)民將自身的土地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基使用權(quán)以及自有生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施等各種生產(chǎn)要素, 評估折價后,投資入股經(jīng)營主體,享有股份權(quán)利。

【至道提示】“農(nóng)民變股東”的核心是提高農(nóng)民的“財產(chǎn)性收入“。

（二）“三變改革”深層實質(zhì)

農(nóng)村三變實質(zhì)是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的再一次制度變革。一言以蔽之就是中國農(nóng)村要經(jīng)歷一場否定之否定式制度變革： “統(tǒng)（人民公社）--分（聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度）--統(tǒng)（農(nóng)村三變）”。

人民公社時代的“統(tǒng)“實質(zhì)是吃大鍋飯，調(diào)動不了生產(chǎn)積極性；改革開放后實施的 “聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”實質(zhì)是“分”，這調(diào)動了生產(chǎn)積極性取得了階段性成功；現(xiàn)在的“農(nóng)村三變”也是“統(tǒng)”，但與大鍋飯時代的“統(tǒng)”又本質(zhì)不同，是遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的統(tǒng)。

20世紀(jì)八十年代實施 “聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”后調(diào)動了農(nóng)民積極性，保障了農(nóng)民溫飽；但是接下來幾十年中國工業(yè)化迅猛發(fā)展，工業(yè)城市吸納了大量農(nóng)村人口，農(nóng)村由于勞動力流出而凋敝。聯(lián)產(chǎn)承包制本質(zhì)是鼓勵小農(nóng)自由經(jīng)濟，這對于不切實際的人民公社式集體經(jīng)濟而言是一種進步；但是對于工業(yè)化社會深入發(fā)展、市場經(jīng)濟深入發(fā)展則是不適宜的。因為市場經(jīng)濟的成熟階段必然追求規(guī)模經(jīng)濟！相應(yīng)的，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地等要素的形成規(guī)模！

這樣一來，曾經(jīng)“先進”的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨著市場深入發(fā)展的“規(guī)模化經(jīng)濟”要求，逐漸又變成了“后進”；農(nóng)村三變就是在此歷史背景下必然登場了，通過市場化的辦法（而不是人民公社時代的強制行政手段）讓土地等生產(chǎn)要素重新集中形成規(guī)模，并找到新型市場主體來統(tǒng)一運營它。

【至道提示】所以從本質(zhì)層面看，三變已經(jīng)不是局部地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展模式了，而是必然會上升成為普遍制度變革！

二、農(nóng)村三變改革的先行實踐經(jīng)驗

今天的三變猶如當(dāng)年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在成為普遍制度前，必然有諸如“小崗村”那樣先行先試者（只不過今天的先行先試，不必像當(dāng)年承受那么大的政治壓力了）。下面北京至道規(guī)劃院為大家梳理下全國各地的先行實踐案例經(jīng)驗。

（一）零散類型若干

以下零散型案例都屬于簡易單一型，要么出土地、要么出房屋、要么出資金，去入股新型經(jīng)營主體。也就是說往往只有“一變“，并沒有系統(tǒng)的三變改革。事實上，其中有些案例早在”三變改革“這個名詞出現(xiàn)之前就已經(jīng)實質(zhì)存在。

1、資源實物入股：旌德縣白地鎮(zhèn)洋川村以閑置荒蕪的小學(xué)校舍出資，通過招商成立旌德縣毓文紅木家具有限公司從事紅木家具生產(chǎn)，每年約定分紅3.5萬

2、資金入股：績溪縣金沙鎮(zhèn)兵坑村以扶貧開發(fā)項目資金的 20 萬元投資入股兵坑源生態(tài)漂流公司，每年可固定享受2萬元的等額分紅。

3、資金購買資產(chǎn)收租：寧國市某村以50萬政府扶持集體發(fā)展資金，購買兩座倉庫返租給本鄉(xiāng)農(nóng)企大戶，村集體每年獲取固定租金若干。

4、土地流轉(zhuǎn)入股：旌德縣孫村鎮(zhèn)合慶村 169 戶農(nóng)民，以480畝土地入股蘆筍種植合作社，保底分紅560元/畝，蘆筍成熟期每畝總收益可達(dá)近千元。

5、合作建房宅基地使用權(quán)出讓：臨安市朱陀嶺村，農(nóng)戶與杭州企業(yè)合作蓋房，即企業(yè)出資未農(nóng)戶重建新樓，一二層歸農(nóng)戶，三四層樓的30年使用權(quán)出讓給企業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老。另外，農(nóng)戶每年從企業(yè)領(lǐng)取物業(yè)管理費若干。

……

（二）三變綜合改革發(fā)源地——舍烹村

1、背景：

貴州六盤水市舍烹村位于云貴高原烏蒙山深處，過去村民們被阻隔在萬山中，祖祖輩輩守著零散的田地，種植玉米等傳統(tǒng)作物，過著靠天吃飯的日子。2011年，舍烹村人均年收入不足700元，是當(dāng)?shù)刎毨Т逭?/span>

2、發(fā)展過程：

2012年，舍烹村在返鄉(xiāng)能人陶正學(xué)的帶領(lǐng)下，成立了普古銀湖種植養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社，陶正學(xué)在內(nèi)的7位原始股東以“5萬元一股，共50萬元的股金”進行籌劃。合作社改變過去由農(nóng)民分散經(jīng)營的傳統(tǒng)單一種植模式，通過整合舍烹村1380畝土地入股合作社，集約發(fā)展的刺梨、獼猴桃等高附加值的經(jīng)濟林果作物，推動規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

2013年，正值普古銀湖農(nóng)民專業(yè)合作社如火如荼時，陶正學(xué)開始思考開發(fā)旅游業(yè)。成立了貴州娘娘山高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)有限公司。陶正學(xué)在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下，通過以舍烹村開始推行的資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革模式，聯(lián)合周邊8個村2950戶5455人以部分資金和85000土地入股娘娘山高原濕地旅游開發(fā)公司。 農(nóng)民成了名副其實股東，村集體每年固定分紅22.5917萬元，。

3、顯著成就

通過“三變”改革，幾年來，舍烹村不斷發(fā)展，成了國家級4A級景區(qū)、全國文明鄉(xiāng)村。2016年園區(qū)產(chǎn)值2.59億（其中旅游收入達(dá)0.56億元），接待游客60萬人次。2017年1至7月，普古娘娘山接待游客52萬人，旅游產(chǎn)值達(dá)1.3億元。

4、帶頭能人

舍烹人陶正學(xué)，16歲就外出闖蕩的他，原本在外經(jīng)營煤炭生意，攢下了億萬資產(chǎn)。2012年返鄉(xiāng)帶領(lǐng)村民們發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)。

陶正學(xué)憑著對家鄉(xiāng)的了解和多年的經(jīng)營經(jīng)驗，敏銳察覺到：舍烹窮在一個“散”字：資源散、資金散、思路散，必須找條紐帶把村里有限的“山、水、地、人、錢”串起來。于是陶正學(xué)開始在娘娘山探索資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革。

在此過程中，陶正學(xué)的寬大胸襟與氣魄起到了很大作用。

（1）幫助村民拓展眼界：陶正學(xué)出資近60萬元，把舍烹村的周邊的村干部、有威望的老人等60多位村民組織起來，前往云南考察現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。看著云南的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展得很好，村民的發(fā)展愿望更加強烈。

（2）墊付資助村民股金：合作社成立之初，農(nóng)民缺少資金入股，陶正學(xué)提出辦法：農(nóng)戶自籌一半，陶正學(xué)墊資一半；自籌有困難的，可從陶正學(xué)處借本金，再用勞動報酬等償還墊資。總之“賺錢了就還,賠了不要你們還。”

（3）耐心說服土地流轉(zhuǎn)：包括陶正學(xué)在內(nèi)，合作社的原始7位股東挨家挨戶做流轉(zhuǎn)土地的解釋工作。最終，村民分別以每畝土地一年520元、450元、300元的價格流轉(zhuǎn)到合作社名下。

（三）三變綜合變革另一典型——簸箕掌村

1、背景：

簸箕掌村位于西安藍(lán)田縣城西北部洩湖鎮(zhèn)。全村轄5個村民小組，301戶1039人，面積6.5平方公里，耕地2500畝，人均耕地2.33畝。2013年以前，簸箕掌村群眾分散居住在溝梁之間的15個居住點，以傳統(tǒng)種植和外出務(wù)工為主，收入較低是省重點貧困村，并且長期受滑坡等地質(zhì)災(zāi)害威脅。

2、發(fā)展過程：

2013年利用“移民搬遷”機遇，村上整合移民搬遷、土地增減掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等涉農(nóng)資金幾千萬，啟動簸箕掌新村建設(shè)；與此同時，以戰(zhàn)略策劃眼光，將新村規(guī)劃設(shè)計成旅游村落。在此過程中“三變”助力：

資源變資本。首先清產(chǎn)核資、理清家底村上聘請了有資質(zhì)的第三方評估機構(gòu)，對全村的土地、集體經(jīng)營性資產(chǎn)、公共服務(wù)的非經(jīng)營性資產(chǎn)，進行勘測、登記、核實，把“死資源”變成“活資本”。評估后，村集體擁有的土地、林地等資源資本總值為1.17億元，股份量化后，簸箕掌村集體經(jīng)濟組織總股份為3.91萬股。每畝地還保底分紅1500元。 并向農(nóng)業(yè)行政主管部門申請登記成立了“ 藍(lán)田縣洩湖鎮(zhèn)簸箕掌村股份經(jīng)濟合作社”。

資金變股金。村上利用西安三變政策導(dǎo)向，將財政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理資金、扶貧開發(fā)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等全部量化為村集體或農(nóng)民的股金，入股經(jīng)營主體，按股份獲得收益。在利潤分配上，村集體經(jīng)濟組織預(yù)留60%用于擴大再生產(chǎn)，40%分給村民。

農(nóng)民變股東。村上以2014年3月30日為基準(zhǔn)日界定村民身份。經(jīng)核實，1039個村民成為簸箕掌村的合法股東。股份設(shè)置形式包括土地股、固定效益股、獨立效益股和集體股。同時簸箕掌村在工商局注冊登記，成立了“西安卜瑩生態(tài)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司”，負(fù)責(zé)管理運營村集體資產(chǎn)。

3、顯著成就

如今，簸箕掌村成為繼袁家村后的陜西又一著名民俗旅游文化村。村中建有美食小吃街，村前有旅游觀光湖，這些都是依托新村建設(shè)同步完成。并且進一步發(fā)展了花海、窯洞賓館、滑雪場等旅游項目

2015年至今，簸箕掌村共接待游客80多萬人，實現(xiàn)旅游收入近千萬元。 村集體經(jīng)濟積累從零增加到3000多萬元（不含土地資產(chǎn)），加上群眾1000萬元的入股資金，村集體資金已超過4000萬元，徹底破解了村集體有資源無資金的問題。

【至道點評】：當(dāng)然，簸箕掌村鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)歷了初期高速發(fā)展后，到2020年前后遭遇瓶頸期。本質(zhì)原因是：新村建設(shè)的本地人審美與外來游客的返璞歸真審美有一定沖突，產(chǎn)品跟不上市場品味轉(zhuǎn)型的變化，。但瑕不掩瑜，簸箕掌村能抓住移民搬遷機遇、同步進行三變、并把三變結(jié)果嫁接到鄉(xiāng)村旅游業(yè)上，從“道”的層面是成功的！至于旅游產(chǎn)品需要升級換代，屬于“術(shù)”的層面問題。

3、帶頭能人：

村支書李志剛多次到省、市參加農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)。回來后提出應(yīng)盡快啟動簸箕掌村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過改革盤活全村的資源、資產(chǎn)和資金。2014年3月，在他的倡議下，簸箕掌村“三變”改革開始上演。

三、農(nóng)村三變的實踐中的難題與建議

（一）資金難

農(nóng)村“三變”改革中，利用到的資金大概分四類：一是農(nóng)村財政資金；二是社會企業(yè)資金；三是農(nóng)村“三權(quán)”資源（林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)等）通過抵押等方式變資本金；四是集體自有以及農(nóng)戶自有資金。下面至道規(guī)劃院重點剖析下財政資金和資源抵押變資金的問題

1、農(nóng)村財政資金整合利用：雖有政策導(dǎo)向，但也有法律盲區(qū)

自從2017年農(nóng)村三變改革寫入中央1號文件以來。各地都出臺了一些“資金變股金”的制度支撐。但由于種種原因（主要是上層制度改革的漸進性原因），這些制度要么與某些先行法律法規(guī)沖突、要么比較含糊沒有明確實施辦法。

例如安徽省是國內(nèi)較早進行農(nóng)村三變改革探索的，于2016年出臺了《“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點工作方案》，其中關(guān)于“資金變股金”有關(guān)規(guī)定中指出，“要將各級各部門投入到扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的財政資金（直補農(nóng)民、社會保障、優(yōu)待撫恤、救災(zāi)救濟、應(yīng)急類等資金除外），在符合資金使用要求的前提下，在一定范圍內(nèi)進行整合，量化到村集體和農(nóng)戶，通過契約合同入股的方式，集中投入到經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅”

——安徽省的政策導(dǎo)向雖然鼓舞人心，但是在實際操作中，缺乏細(xì)節(jié)的制度支撐，很少有資金能進行整合。以安徽省旌德縣為例，據(jù)統(tǒng)計當(dāng)前實際整合的資金，僅有財政部門的農(nóng)村綜合改革資金和縣財政設(shè)立的扶持集體經(jīng)濟發(fā)展基金兩項。

2、農(nóng)村資源抵押變資本金：有試點政策導(dǎo)向但實操難關(guān)多

“三變”改革中，主要利用到的四大類資金中。 理論上農(nóng)村“三權(quán)”資源抵押變資本金才是大頭，但現(xiàn)實操作中，這最大的一筆潛在“資源變資本。資本變資金”往往很難運作。

第一步，農(nóng)村三權(quán)的確權(quán)頒證，是資源變資本金的基礎(chǔ)。

目前部分地方已經(jīng)完成三權(quán)（林權(quán)，宅基地資格權(quán)，土地承包權(quán)）的確權(quán)頒證；但也還有不少地方?jīng)]有完成這個基礎(chǔ)工作

第二步，農(nóng)村三權(quán)的評估機構(gòu)少，評估費用高

即使確權(quán)頒證了，三權(quán)價值評估難，例如重慶某客戶申請林權(quán)貸款100萬，評估費就2萬，與部分業(yè)主無法接受高額評估費而放棄貸款

第三步，評估量化抵押貸款時，處置變現(xiàn)難，

農(nóng)村三權(quán)評估后，在重慶等試點地區(qū)，政策已經(jīng)能嘗試做抵押貸款。但金融機構(gòu)現(xiàn)實熱情不高，主要是因為一旦遭遇貸款不良，資產(chǎn)處置變現(xiàn)難。（因為目前為止相關(guān)法律規(guī)定原則上農(nóng)村土地和房屋只能在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓，而這么小的范圍內(nèi)資產(chǎn)處置變現(xiàn)很難）

【至道點評】：解決農(nóng)村振興資金難問題，有曙光但還比較漫長！

我們看到，在六盤水舍烹村合作社案例中。財政資金很少；土地資源變資本到位，但進一步資本變資金不到位。最大資金其實來源于帶頭人陶正學(xué)個人。陶以奉獻(xiàn)精神借錢墊資給村民入股。——顯然這種形式更多靠道德精神層面，法理上不具備普遍推廣性。

西安藍(lán)田縣簸箕掌村案例，最大一筆資金雖然來自財政，但是得力于“移民搬遷、土地增減掛鉤”的特殊機遇整合，也不具有普遍性。

所以至道規(guī)劃院認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的資金可能主要還是要靠返鄉(xiāng)能人和企業(yè)的資金（涉農(nóng)財政資金整合、農(nóng)村三權(quán)資源變資金，目前力度不夠；村集體資金和村民資金，多數(shù)地方天然不足），這也注定了鄉(xiāng)村振興與三變可能還難以普及。

（二）人才難

六盤水舍烹村的鄉(xiāng)村振興離不開返鄉(xiāng)能人陶正學(xué)；藍(lán)田簸箕掌村離不開村支書李志剛；安吉魯家村的振興離不開返鄉(xiāng)能人朱仁斌……

鄉(xiāng)村振興的五個振興中，從某個意義上將，最關(guān)鍵的樞紐是“鄉(xiāng)村人才振興”。以能人為樞紐，才能牽一發(fā)而動全身。用流行話說就是：，窮人跟著能人走，能人跟著產(chǎn)業(yè)走“

【至道點評】：能人返鄉(xiāng)，有著中國千年文化傳統(tǒng)，所謂“富貴不還鄉(xiāng)如錦衣夜行“，這批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)時能把掙錢動機與奉獻(xiàn)動機有機結(jié)合，是鄉(xiāng)村振興最最關(guān)鍵人才（相比較而言純粹的外來企業(yè)招商，雖然對鄉(xiāng)村振興作用也很大，但往往只有純市場掙錢動機）；但問題是誰也不能保證，每個村子都有外出成長起來的能人。

四、地方政府在三變工作中的作為與建議

（一）農(nóng)村三變中三大主體的角色分工簡析

農(nóng)村“三變“工作，牽涉農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)與能人、政府三大主體的分工合作。

至道規(guī)劃院認(rèn)為：

“涉農(nóng)企業(yè)與能人”是關(guān)鍵要素，因為三變最終目的是鄉(xiāng)村振興農(nóng)民致富。那么和一切致富的普遍道理一樣，企業(yè)家組織才干是最為關(guān)鍵要素。有了能人的眼界和運營能力，死資源才能變活資本，零資金才能變整資金，綠水青山才能變成金山銀山；

農(nóng)民和村集體則是基礎(chǔ)要素，因為他們提供了土地、山林等基礎(chǔ)生產(chǎn)要素，供涉農(nóng)企業(yè)來操作運營；

政府在農(nóng)村三變與鄉(xiāng)村振興工作中扮演角色有兩方面，一方面政府會直接提供涉農(nóng)財政資金進行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面則是相關(guān)政策機制的保障與創(chuàng)新。

（二）政府在農(nóng)村三變中的機制保障與創(chuàng)新

1、 “三權(quán)分置”機制微創(chuàng)新

農(nóng)林地與宅基地的三權(quán)確權(quán)頒證以及三權(quán)分置，是三變改革的基礎(chǔ)。

農(nóng)林地的三權(quán)分置，早在2014年中央有關(guān)政策已經(jīng)明確，即農(nóng)林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。

宅基地的三權(quán)分置，2018年中央有關(guān)政策也已經(jīng)明確，即宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、 使用權(quán)三權(quán)分置。

雖然中央的基本政策方針是出來了，但地方政府在制度微創(chuàng)新方面能有進一步作為：

例如安徽旌德縣于2018年創(chuàng)造性的頒發(fā)了全國第一本宅基地三權(quán)分置證書。之前各地的宅基地確權(quán)，只是為農(nóng)戶的資格權(quán)確權(quán)，使用權(quán)分離出來后“缺少一個法律本本”，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)、抵押、入股等環(huán)節(jié)缺少嚴(yán)格法律保駕護航。

上圖說明：宅基地使用權(quán)人王五四（左）、宅基地資格權(quán)人方圣蓮（中）、宅基地所有權(quán)人旌德縣興隆鎮(zhèn)大禮村民委員會的代表孫秀寶（右）在展示 “一式三份”樣式的全國首本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證。

補充資料：王五四是旌德縣興隆鄉(xiāng)三峰村人，因山路崎嶇交通不便。他了解到隔壁的大禮村村民方圣蓮遷居縣城家中老屋閑置，于是2013年前去達(dá)成了房屋買賣協(xié)議。2014年，王五四花32萬元買下方圣蓮的那棟房屋。然而按照當(dāng)時法規(guī)，王五四辦不了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證書，擔(dān)心房子被要回去，心里不踏實。適逢2018年縣里開展宅基地“三權(quán)分置”改革，于是提交了辦證申請。

最終旌德縣將這首本宅基地三權(quán)分置證書印成“一式三份”，同時發(fā)給王五四等使用權(quán)人、資格權(quán)人和所有權(quán)人。此不動產(chǎn)權(quán)證書權(quán)利人一欄寫明“三方”：王五四（宅基地使用權(quán)人）、方圣蓮（宅基地資格權(quán)人）、旌德縣興隆鎮(zhèn)大禮村民委員會（宅基地所有權(quán)人）。

旌德縣的這個創(chuàng)舉很快顯示了實效！農(nóng)行旌德縣支行以借款人農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)作抵押，向旌德縣興隆鎮(zhèn)五四家庭農(nóng)場業(yè)主、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”全國首證持證人王五四同志成功發(fā)放農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款 10 萬元。

【至道點評】：“三權(quán)分置“可謂是”三變改革“的基礎(chǔ)。部分縣市連三權(quán)的確權(quán)頒證工作都沒完成；有些縣市只做了一般性確權(quán)工作，沒有單獨為使用權(quán)確權(quán)；而像旌德縣這樣“微創(chuàng)新”，進一步頒發(fā)出三權(quán)分置證書，則為鄉(xiāng)村振興的實操帶來了更多可能性，流轉(zhuǎn)、抵押、入股等工作都有了法律保障。

2、三權(quán)抵押融資的機制創(chuàng)新

中央政策是籠統(tǒng)鼓勵探索鄉(xiāng)村三權(quán)融資，但具體做法上并沒有規(guī)定；同時由于現(xiàn)行法律制約，以三權(quán)（農(nóng)村宅基地資格權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)及林權(quán)）抵押方式發(fā)放的農(nóng)村“三變”貸款在出險后，風(fēng)險處置難度較大。

因此，各地試點農(nóng)村“三變”改革貸款時，都在機制創(chuàng)新，解除金融機構(gòu)試點后顧之憂。

很多試點城市的辦法是政府成立三農(nóng)擔(dān)保公司。由擔(dān)保公司擔(dān)保，農(nóng)戶以農(nóng)村三權(quán)向擔(dān)保公司提供返擔(dān)保。以減少銀行的后顧之憂。

安徽省的“4321”政銀擔(dān)合作模式則又有所創(chuàng)新，改變由融資擔(dān)保公司承擔(dān)全額代償風(fēng)險，政府補貼融資擔(dān)保公司的傳統(tǒng)模式，引入政府、再擔(dān)保、銀行共同分擔(dān)風(fēng)險。（安徽4321模式已經(jīng)得到國務(wù)院認(rèn)可并全國推廣）

 “4321”具體是指對單戶2000萬元以下的貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，由融資擔(dān)保公司、安徽省信用擔(dān)保集團、銀行、當(dāng)?shù)卣凑?∶3∶2∶1的比例承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，即“4321”新型政銀擔(dān)合作模式。《通知》稱，經(jīng)測算，新模式下政府投入1億元財政資金可撬動100億元貸款注入小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域，銀行信貸風(fēng)險敞口較自主發(fā)放貸款下降80%，融資擔(dān)保公司承受能力提升2.5倍。

安徽下屬縣市借力“4321”模式，又有進一步機制微創(chuàng)新，例如：

宣州區(qū)政策性擔(dān)保公司制定《宣州區(qū)農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款管理暫行辦法》，將農(nóng)房抵押貸款納入“政銀擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)體系”。

安徽旌德縣，則將土地經(jīng)營權(quán)貸款擔(dān)保池納入林權(quán)收儲資本金體系，注資200萬元成立林權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)融資補償基金，按照1：10的比率放大貸款額度；

3、涉農(nóng)財政資金的整合政策創(chuàng)新

重慶自2014年起開始探索試點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目財政資金股權(quán)化改革，在財政支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金中，按一定比例以股權(quán)量化到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織，這項試點范圍已覆蓋涉農(nóng)區(qū)縣，凡涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金都可用于股權(quán)化改革。

例如地處三峽重慶庫區(qū)的開州區(qū)齊圣村，近年因地制宜，發(fā)展獼猴桃種植股份合作社，財政扶貧資金以2000元／股的標(biāo)準(zhǔn)，直接配股給貧困戶，成為合作社股東。隨著獼猴桃進入豐產(chǎn)期，最近兩三年合作社年均利潤在100萬元以上，農(nóng)民戶均分紅7000多元。

涉農(nóng)資金“股權(quán)扶貧”在幫助貧困戶增收的同時，農(nóng)業(yè)大戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)也拓寬了資金來源。重慶南川區(qū)推開“股權(quán)扶貧”后，報名參加的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社有100多家，最后入圍試點名單的50個項目大多是畝均產(chǎn)值上萬元、經(jīng)營風(fēng)險相對較低的優(yōu)質(zhì)項目，大戶獲得補助可以改善基礎(chǔ)設(shè)施，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，貧困戶收益也有保障。

【至道點評】：重慶由政府“居間“搭橋，將部分涉農(nóng)財政資金，引入優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)主體，量化成村集體或農(nóng)戶的股權(quán)。這種做法有兩點好處：其一政府出面整合財政資金統(tǒng)一使用，比村集體自己操作更有政策權(quán)威性，顯得有法可依；其二村集體雖然業(yè)可以直接與涉農(nóng)企業(yè)對接入股，但政府居間的信用背書，使得村集體和農(nóng)企雙方都更有安全保障。

尾聲：鄉(xiāng)村振興之路究竟有幾條 

1、三變實施的普遍性？

轟轟烈烈的農(nóng)村三變改革似乎能掀起一場革命。但究竟是能普遍發(fā)生，還是只能局部突破？

我們理論上當(dāng)然希望是一場普遍革命。但能普遍發(fā)生的變革，背后必然應(yīng)該是制度的普遍突破。

然而很多三農(nóng)問題進入改革深水區(qū)，一時無解！例如前文論述三權(quán)分置往往是三變的基礎(chǔ)，而三權(quán)分置就存在無解問題。

我們假設(shè)一個案例：假設(shè)旌德縣地全國首例宅基地三權(quán)分置頒證中，“宅基地使用權(quán)”人王五四的家庭農(nóng)產(chǎn)破產(chǎn)，那么抵押給銀行的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，銀行能如何處置；即使銀行大膽革新一步，能將房屋及宅基地使用權(quán)成功拍賣給外村人甚至城市人（改革能到這一步已經(jīng)算是深水區(qū)了）；但進一步還有問題，那么擁有“宅基地資格權(quán)”的方圣蓮，在這個假設(shè)案例又有何權(quán)利或義務(wù)？應(yīng)該是啥都沒有！——那么所謂的宅基地資格權(quán)，在宅基地使用權(quán)一旦交易后，是不是成了徒有虛名？？

如果沒有制度的普遍突破，那么我們看到所謂成功案例背后都免不了情懷驅(qū)動。例如六盤水舍烹村三變股份改造，真正關(guān)鍵是帶頭人陶正學(xué)的情懷，他最終實際出資1270萬元，卻只占27股，其余73股由村民持有，而村民的股份由他對半墊付。而情懷這種東西推廣普遍性不足。

2、鄉(xiāng)村振興出路究竟有幾條？

或者我們再換個角度思考，三農(nóng)問題出路到底是靠三變改革為主？還是靠城市化為主。

三變改革就農(nóng)說農(nóng)，似乎不忘初心更有道德力量；但著眼人類宏觀發(fā)展歷程、借鑒歐美發(fā)達(dá)國家走過的路，農(nóng)民的解放更多得力于城市化。

王福重“消滅農(nóng)民論“有人斷章取義抨擊之，但如果完整理解是有道理的。其本質(zhì)論點與我們北京至道文旅規(guī)劃院的觀點一致：①農(nóng)民市民化，多數(shù)農(nóng)民進城；②農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有農(nóng)業(yè)無農(nóng)民/有農(nóng)地?zé)o農(nóng)村。

“跳出三界外，不在五行中“，俯瞰人類發(fā)展史，“城市化--多數(shù)鄉(xiāng)土社會消解“可能才是三農(nóng)問題的最大一條出路。（參考至道規(guī)劃院著文《中國鄉(xiāng)村的六大出路》）

試看美國只有5000萬農(nóng)民，運營著1.6億公頃耕地；我國1.2公頃耕地，卻有3億多農(nóng)民。客觀一對比，就知道，我們的農(nóng)民城市化之路還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有走完。

……以上種種觀點，至道規(guī)劃院并不敢完全定論。此專題研究目的真的是“拋磚引玉”。畢竟今日中國的城鄉(xiāng)雙輪大變革，才真正是 “三千年未遇之變局”。雖有困惑，但我們也幸運地躬逢盛世參與其間。