特色小鎮緣起于浙江，以2016年政府發布的《關于開展特色小鎮培育工作通知》為政策標志，短短一年時間內以迅雷之勢遍及東、中、西部各個地區。

然而作為新型城鎮化和產業轉型升級的重要抓手和載體，特色小鎮在產業發展和市政道路、自來水廠、污水處理廠等一大批基礎設施建設方面，都需要大量的用地指標。假如按照浙江特色小鎮規劃面積3平方公里，建設面積1平方公里計算，“十三五”期間，1000個國家級特色小鎮就需要新增建設用地1000平方公里。因此，大多數特色小鎮將會面臨用地指標缺乏的困境。

用地指標如何解決？存量土地如何使用？

一、中央層面，參照”新型城鎮化“政策去研究拿地

在關于特色小鎮的部委指導文件中并沒有對特色小鎮的土地支持政策做具體的規定。

但是，特色小鎮培育屬于深入推進新型城鎮化工作的組成部分，因此我們可以從《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）中看出特色小鎮用地政策的空間。

《若干意見》第六條“完善土地利用機制”為解決特色小鎮用地問題指出四個方向：

（一）規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。也就是說從城鄉建設用地增減掛鉤所獲得的用地指標是特色小鎮用地來源之一。

（二）建立城鎮低效用地再開發激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發。這是提高原有用地效率的方式。

（三）因地制宜推進低丘緩坡地開發。這種方式可新增用地。

（四）完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。這里面含有兩塊，一塊是流轉，取得一定年限的使用權；另一塊是農民有償自愿退出，退出后減少的鄉村用地指標可以通過第一種方式轉化為增加的城市建設用地指標。

二、積極爭取，使用好本省市關于特色小鎮的土地政策。

很多省市對于特色小鎮都會優先安排用地指標，同時還配有獎懲用地指標。如浙江對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。因此在打造特色小鎮的前期需認真研究這些獎懲措施和相關政策，做到有的放矢。

另外很多省市地方探索城鄉用地增減掛鉤和集體土地流轉和租賃。比如湖北省2017 年起單列下達每個特色小（城）鎮500畝增減掛鉤指標；內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股，集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等旅游開發項目試點。這些政策措施將極大地促進土地供應和使用效率。

三、在拿地平衡上，可探索住宅、產業用地捆綁出讓

佛山南海作為我國集體用地改革的試驗區，在很多途徑實施上都可為特色小鎮拿地提供借鑒。根據南海“53號文“探索實施的”混合功能出讓“的新供地方式，連片的工業區、村集體工業園區可在規劃的引領下，允許部分土地在符合環保要求、安全生產要求下，探索商住混合工業的用地功能。即通過住宅用地與產業用地捆綁拿地的方式，來獲取住宅用地。產業用地與住宅用地比例可根據具體情況而定，一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地。

四、在針對”產業用地“的獲取方式上，可探索產業用地代建補償

產業用地可采用出租、出讓相結合的方式獲得。其中，出讓部分的補償的方式，根據相關政策，可采取貨幣補償、物業補償、貨幣補償與物業補償相結合的形式，實現出讓收益補償、回購物業、代建物業等多種方式。

村集體獲得代建物業后，再返租給園區運營商，可再獲物業租金收益。企業通過出租，可降低資金壓力；通過出讓可獲得物業產權，可出售，可抵押；通過物業補償的方式，可緩解一次性支付出讓金的資金壓力；對于農民來說，可獲得土地出租收益；獲得具有升值空間的補償物業；同時也能獲得物業返租的收益。

根據權屬不同，也可采取作價入股的方式。作價入股主要是與村集體合作，成立合作開發公司，風險共擔，降低前期資金需求；其缺點則是增加項目決策制約以及股東之間協調的工作。

五、對于使用權在私營業主一方，可探索多方合作工改創新

對土地使用權在私營業主方的多方合作模式探索。政府通過土地項目差別化工地的政策和地區產業規劃，與開發運營方、私營企業主進行合作商談。私營業主允許土地進行產業升級改造，并以改造后的部分面積作為商住面積贈予改造方，開發運營方根據與私營業主和政府規定進行物業分配和產業運營。政府可根據項目投資落地成本、投資進度、生產經營等，逐年給予支持；同時鼓勵私企業主以土地使用權作價入股的方式參與，降低產業用地成本。

總之，與傳統工業園區不同的是，特色小鎮將從土地財政向稅收財政進行轉變，從土地資源買賣向創新資源流動進行轉變。

因此在前期進行特色小鎮策劃、規劃中就要搞明白其未來的盈利模式和特性，只有明白未來錢怎么回，怎么持續盈利，才知道當下應該以怎樣的土地模式進行開發、合作。